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  美式“护栏”:全球产业链之害

  本报记者 柴雅欣

  美国《通胀削减法案》已正式成为立法,其中有关歧视性电动汽车补贴条款引发多方不满。相关措施以整车北美当地组装等条件作为提供补贴的前提,对其他进口同类产品构成歧视,涉嫌违反世贸组织最惠国待遇、国民待遇等原则。

  韩国、欧盟等世贸组织成员对此表达了严重关切或担忧。我国商务部新闻发言人也表示,美国作为世贸组织成员,应以符合世贸组织规则的方式实施相关投资政策,维护公平竞争的贸易秩序。中方将持续跟踪评估美方立法的后续实施情况,必要时将采取措施维护自身合法权益。

  《通胀削减法案》为何涉嫌违反世贸组织最惠国待遇、国民待遇等原则?法案真能削减美国通胀吗?记者采访了中国银行研究院资深研究员王家强、中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员李峥。

  法案对降低美国通胀而言杯水车薪,某些方面甚至反其道而行之

  记者:美国《通胀削减法案》出台背景是什么?

  王家强:《通胀削减法案》是一部旨在通过减少财政赤字、降低消费成本、投资新能源等政策来抑制美国通货膨胀的法案,涉及能源安全和气候变化、医疗健康、税制改革等领域。据称,法案预计在未来10年将为美国增加约7370亿美元财政收入,削减财政赤字超过3000亿美元。

  《通胀削减法案》实质上是《重建美好未来法案》的“缩减版”,后者是拜登政府在2020-2021年期间提出的立法框架,雄心勃勃地计划在社会、基础设施和环境项目上开展自20世纪30年代大萧条期间“罗斯福新政”以来最大的全国性公共投资。该计划初始规模为3.5万亿美元,由于两党分歧较大,多次博弈后降至约2.2万亿美元,但依然受到参议员曼钦等反对。此后,经过持续数月的谈判和局部调整,规模大幅缩水,在美国通胀高企之际修正为《通胀削减法案》乘势推出。

  当前,拜登政府民意支持率不断下降,此时推出法案以争取民众对中期选举的支持,显得“刻意为之”。法案通过的过程也值得玩味。今年8月7日,参议院以51票对50票勉强通过该法案,民主党人都投赞成票,共和党人都投反对票,最后靠副总统哈里斯的一张赞成票才打破僵局。8月12日,众议院以220票对207票通过该法案,依然是民主党人投赞成票,共和党人投反对票,这反映了美国的政治极化现象和“美式民主”下党派政治之争的低效。

  李峥:法案着重关注了气候变化和新能源产业领域,其中在能源安全和气候变化领域计划投资3690亿美元。从这部法案的主要内容来看,法案虽然名为《通胀削减法案》,但其中并没有很多能直接抑制美国高企通胀水平的短期有效做法,它的一个主要逻辑是通过促进美国能源转型、降低美国在医疗领域的开支等方式,降低美国国内能源价格等,从中长期来控制通胀水平。

  记者:法案能真正削减美国通胀?

  王家强:正如投票过程如此勉强,侧面反映出该法案的名不副实。实际上,美国高通胀有着复杂的成因:为应对疫情和刺激经济实施了超宽松货币政策和大规模财政支出,带来过度需求;疫情冲击和贸易保护政策(如贸易战和科技制裁),扰乱了全球供应链,提升了生产和消费成本;乌克兰危机推动全球粮食和能源价格飙升,通胀形势进一步恶化;气候变化背景下的绿色转型约束,对于美国这样的碳排放大国而言,产生较大的通胀压力。

  要解决通胀问题,离不开供求法则。一方面要大力提升制造能力,降低贸易壁垒,改善供给水平;另一方面要大力削减由美联储过度货币发行、居民过度负债消费、政府过度开支等带来的超额需求。从具体内容看,《通胀削减法案》对于降低美国通胀而言可谓杯水车薪,某些方面甚至反其道而行之。

  一是该法案会推升投资和消费需求。对能源和气候领域的投资将造成需求推动的通胀压力,而其主要聚焦于发展新能源和推动绿色生产,对总供给能力改善的前景有待观察;延长医保补贴和处方药定价改革,对低收入和老年人群更加有利,而这类人群边际消费倾向更高,可能加剧通胀。

  二是对大企业增税将损害长期供应。法案对年收入超过10亿美元的企业设定15%的最低税率,可多征税2220亿美元。大企业税负加重,一定程度会限制投资和供应链改善;征税还会影响长期创新投入和资本开支,抵消绿色投资对供给增长的积极影响。美国税收基金会预计,法案将使美国长期产出减少约0.1%,损失约3万个工作岗位。

  三是财政赤字削减规模并不算大。2021财年美国财政赤字高达2.8万亿美元,而法案实施预计会降低财政赤字约3000亿美元,且这将在未来10年实现,每年减少约300亿美元赤字,抑制通胀作用非常有限。美国国会预算办公室预计,未来十年财政赤字累计将达到14.5万亿美元,法案削减的赤字占比仅为2.1%。而且,法案是否能削减赤字仍存疑。美联储大幅高频加息,很可能导致2023年美国经济陷入衰退,使财政收入减少,赤字规模将再次走高。

  歧视性条款违反世贸组织原则,美国为自身利益利用产业政策,扭曲全球新能源市场竞争

  记者:如何看待《通胀削减法案》中的歧视性条款?其违反了世贸组织的哪些相关原则?

  王家强:最惠国待遇原则是世贸组织最重要、最基本的原则之一,要求一个成员给予另一个成员方的贸易优惠和特许,必须自动给予所有其他成员;国民待遇原则是最惠国待遇原则的重要补充,即进口外国商品或服务,应与国内商品或服务处于平等待遇的原则。法案中关于气候投资和支持新能源、新能源汽车发展中的“购买美国货”规定,属于歧视性条款,明显违反了世贸组织有关最惠国待遇、国民待遇等原则。

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  《通胀削减法案》将新能源、新能源汽车领域的产品与服务优惠待遇,限于美国以及与美国签署自由贸易协定的国家,是典型的排他与歧视行为,与多边贸易框架下的原则相违背。例如,法案提出将向购买二手电动汽车的美国人提供4000美元税收抵免,向购买新电动汽车者提供7500美元税收抵免,但前提是汽车电池中至少有40%的金属原料和矿物(例如锂和钴)要在美国或者与美国签署自由贸易协定的国家开采、提炼。

  目前,中国在应对气候变化的许多领域已具有较强的竞争力,例如中国新能源电池产能已占据全球的半壁江山,全球动力电池装机量前20企业里有15家是中国企业。2021年,中国锂电池出口额为284亿美元,其中美国是最重要的出口市场之一,出口额约为50亿美元。法案显然将中国生产的新能源电池、电动汽车等排除在供应链之外,针对意味非常明显。对此,欧盟、中国、韩国等表示严重关切,是很自然而必须的态度。

  李峥:与先前美国通过的《芯片与科学法案》类似,《通胀削减法案》也存在不少提倡“美国制造”的“护栏条款”,具体涵盖两个层面:第一层是针对特定国家的护栏,即美国政府所指定的特定国家及其矿物和产品不能享受补贴,这明显是为中国产业链设定的歧视性待遇,削弱其成本优势;第二层是针对所谓的“友邦国家”,美国可以用这个条款和盟国谈判,如果这些国家接受了美国的相应要求,双方在新能源领域达成贸易协定,也能享受美国相应的补贴和税收减免。

  全球产业链供应链的形成和发展,是市场规律和企业选择共同作用的结果。无论是芯片产业还是新能源产业,都是高度全球化的。各国分工协作,共同推动技术持续快速进步,才有利于维护全球产业链供应链稳定。不公正的贸易壁垒、“护栏”,实际上是美国为了自身利益,利用产业政策扰乱国际市场和全球供应,让全球新能源产业从一种比较自由开放的发展格局走向比较封闭、阵营化的发展格局。如果任由这一趋势发展,将进一步扭曲全球新能源市场竞争。

  法案推出时间迟、影响市场规模有限、政策红利或被技术红利冲淡,美国新能源产业难以兼顾“独立”与“自主”

  记者:有解读认为,美国《通胀削减法案》表明美国新能源产业意图实现“独立自主”。如何看待法案的目标和后续效果?

  李峥:近年来,美国愈发看重新能源的战略地位,主要有两个因素:一是传统能源易受国际地缘政治影响,供应和价格波动巨大,近期能源价格飙升成为美国通胀加剧的重要因素。二是新能源技术趋于成熟,经济效益更加明显,尤其是新能源汽车、光伏技术进步速度加快。这使得美国不仅希望成为全球新能源技术的领先国,也希望从新能源产能中获得丰厚收益。但是,美国试图通过大规模投资和税收结构性倾斜促进能源转型,实现新能源产业的“独立自主”,但仍面临四个突出问题:

  一是法案推出时间太晚,已错过黄金窗口,政策激励难以起到决定性效果;二是法案影响的市场规模有限,难以撼动全球新能源产业格局;三是法案所提供的政策红利可能被技术红利所冲淡。即便考虑到补贴因素,他国一些技术较为先进的新能源产品仍将在美国市场具有竞争力;四是法案追求的“独立”和“自主”存在内在矛盾,难以兼顾。“独立”主要针对产能,较容易通过产业引进实现。而“自主”主要针对技术,需要长期积累和持续研发。法案从覆盖时间段、激励领域上更侧重前者,即在短期内带动美国新能源扩产。具有成熟技术、产业链和市场分布全球的外国企业将更容易从中受益,借此巩固其技术领先地位。从长期看,美国能否在政策激励期内塑造出技术优势仍存较大疑问。

  美国打着“削减通胀”的旗号,破坏公平竞争的贸易秩序,损害全球产业链供应链格局和经济全球化进程

  记者:如何看待《通胀削减法案》的外溢作用?将对全球新能源产业带来什么影响?

  王家强:《通胀削减法案》已经生效,很难因其他国家的反对而改变。未来相关国家可以通过世贸组织的多边框架去提起争议诉讼;还可在对等原则下,对国内企业的利益采取相应的保护措施,或对美国的做法采取报复举措。全球新能源及相关产业无疑将迎来新的竞争角逐。

  短期看,法案尚难撼动全球新能源产业格局。法案实施可能会刺激美国相关产业取得一定发展,导致美国对中国相关产品的进口需求放缓。但从市场看,2021年全球新能源转型投资超过7500亿美元,中国约占35%。美国短期尚难完全摆脱对中国市场的供应链,特别是新能源生产需要大量的关键矿物,如钴、镍、锂等,中国在提炼这些矿物方面具有领先优势;而且,美国的生产成本仍然很难追赶中国,新能源汽车市场规模仍然不大,短期内只会导致美国消费者选择受限、消费成本增加和消费者剩余受损。

  长远看,以《通胀削减法案》为引子,各国将会更加关注新能源产业的安全和供应链的稳定,本土化、近岸化和圈子化发展的趋势还将会进一步演变,对全球新能源产业布局带来新的影响,市场竞争更趋激烈。只有成本领先、技术领先和市场领先的国家,才会在长远的竞争中胜出。

  中国要坚持既定的发展路径和发展战略,提升芯片、新能源等先进产业链自主可控能力,为产业链竞争奠定坚实基础

  记者:在芯片、新能源等重要领域,美国频频推出产业支持法案,在产业链供应链上做文章,以竞争之名行遏制之实。中国该如何积极应对、谋求发展?

  李峥:拜登政府上台以来,先后推动出台了《基建法案》《芯片与科学法案》《通胀削减法案》。这三个法案在一定程度上都以中国为遏制打压的主要对手。

  面对这种情况,我们要坚持既定的发展路径和发展战略,将更多应对工作放在提升我国科技体系韧性、国际竞争力、国际吸引力等具体领域,尤其重视落实科技自立自强战略。在下一代半导体、量子计算等具有颠覆性的领域,要做好预先布局和技术积淀,塑造未来国际竞争力。

  我们要注重培育国际合作网络。就新能源海外市场来说,美国的“护栏”在一定程度上也封闭了其本国新能源市场,但实际上,全球新能源市场增量仍非常大,这些增量市场是未来竞争的重点,我们要利用好先发优势。

  王家强:对于美国利用产业政策在芯片、清洁能源等重要领域与我博弈的态势,我国要基于自身积累的市场竞争地位,在战略和战术上予以重视,采取措施积极应对。

  做好关键产品的保供稳价,积极提升产业链竞争力和发展韧性。

  进一步强化对硬科技和基础研究的支持,扶持相关产业发展。针对基础技术、关键装备、“卡脖子”环节等领域“补短板”,提升芯片、新能源等先进产业链自主可控能力。加大对传统产业的技术升级改造,提升传统产业链的数字化、智能化和绿色化水平。

  加快推动清洁能源领域发展,增强能源安全保障能力。随着绿色经济兴起和全球地缘政治格局深刻重塑,能源问题已成为涉及产业安全和国家利益的全局性、战略性问题。我国作为制造业大国和能源消费大国,应持续推动清洁能源领域发展,维护能源安全和产业链竞争力。加快清洁能源技术产业化,大力扶持清洁能源上下游产业链发展,打造全产业链优势,提升清洁能源产业的国际竞争力。

【编辑:房家梁】
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